殘疾與貧困具有同源性，常常互為因果。殘疾人的貧困既有經(jīng)濟因素導(dǎo)致的貧，更有因殘障和社會對殘疾的態(tài)度而造成的困。在長期處于社會主義初級階段的殘疾人口大國發(fā)展殘疾人事業(yè)，當(dāng)然要把關(guān)注并解決好殘疾人的貧困問題放在突出位置。事實上，我國農(nóng)村殘疾人扶貧工作始終與國家扶貧開發(fā)行動相伴而行，經(jīng)過二十多-探索與實踐，已經(jīng)走出一條符合國情、富有特色、初見成效的路子。農(nóng)村貧困殘疾人已經(jīng)被列入國家脫貧攻堅戰(zhàn)的重點和難點群體，成為精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的優(yōu)先對象，農(nóng)村殘疾人扶貧工作也已成為殘疾人事業(yè)的重要發(fā)展領(lǐng)域和我國扶貧事業(yè)的重要組成部分。
一、殘疾人扶貧工作一直是國家扶貧開發(fā)事業(yè)的重要組成部分
1991—2000-是殘疾人扶貧工作的起步摸索階段。這一時期，一是針對農(nóng)村殘疾人普遍貧困的基本國情，1991-剛剛組建不久的中國殘聯(lián)向中央提出開展殘疾人康復(fù)扶貧的建議，由此拉開了殘疾人專項扶貧工作序幕。在國家“八七”扶貧攻堅計劃中，首次提出了殘疾人扶貧工作的任務(wù)目標(biāo)，并明確提出對貧困殘疾人進行社會幫扶，由此，殘疾人扶貧工作在開展一對一專項康復(fù)扶貧的同時，已開始納入國家扶貧工作大局，并初步奠定了工作基礎(chǔ)。尤其是鄧樸方[簡歷]同志提出的“勞動福利型”中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展道路，開創(chuàng)了殘疾人扶貧工作實踐的全新局面。二是提出殘疾人康復(fù)扶貧貸款、小額信貸到戶到人、公司加農(nóng)戶、殘疾人扶貧基地、扶貧開發(fā)+社會保障、種養(yǎng)加技術(shù)培訓(xùn)、黨員幫包帶扶、殘疾人服務(wù)社等許多殘疾人扶貧新思路、新理念和新舉措。
2001—2007-是殘疾人扶貧工作發(fā)展開拓階段。一是國務(wù)院制發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010-)》中明確規(guī)定“把殘疾人扶貧納入扶持范圍，統(tǒng)一組織，同步實施”，由此，多部門制定實施《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)計劃(2001—2010-)》;二是從著力解決殘疾人溫飽問題向解決溫飽和扶貧開發(fā)并重轉(zhuǎn)變，建成了一大批支持殘疾人參加生產(chǎn)勞動的扶貧基地;三是開始率先實施農(nóng)村貧困殘疾人危房改造項目，拓展了殘疾人扶貧開發(fā)的視野和領(lǐng)域。
2008—2010-是殘疾人扶貧工作的加強階段。一是2008-《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》首次將農(nóng)村殘疾人扶貧工作作為黨中央國務(wù)院促進殘疾人事業(yè)加快發(fā)展的重要目標(biāo)和措施，并針對農(nóng)村殘疾人扶貧提出4條具體要求。二是2009-國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，開始加快搭建“四保一救”(城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)醫(yī)保、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)保障性住房，救濟救助)的農(nóng)村殘疾人社保體系。三是啟動了農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)兩項制度銜接試點，建立健全貧困殘疾人口識別機制。
2011—2014-是殘疾人扶貧全面推進階段。一是農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)進一步納入黨和國家全面建成小康社會的戰(zhàn)略部署和新一輪扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)，并在國家有關(guān)綱領(lǐng)性文件中明確優(yōu)先安排。中共中央國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020-)》進一步明確貧困殘疾人為重點扶貧群體，國務(wù)院辦公廳以2012-1號文件印發(fā)《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)綱要(2011—2020-)》。二是農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)進入“強化社保保基本，完善服務(wù)促發(fā)展”雙輪驅(qū)動的新階段。三是部門協(xié)作、社會幫扶、行業(yè)助殘扶貧工作全面展開，中國殘聯(lián)與中組部開展“基層黨組織助殘扶貧”項目，與商務(wù)部開展“萬村千鄉(xiāng)市場工程助殘扶貧”項目，與新聞出版廣電總局開展“優(yōu)先選聘貧困殘疾人擔(dān)任農(nóng)家書屋管理員”項目，與國務(wù)院扶貧辦制定《關(guān)于在集中連片特困地區(qū)加強殘疾人扶貧開發(fā)工作的通知》，與農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)行業(yè)助殘扶貧工作促進農(nóng)村殘疾人增收的通知》，與住建部下發(fā)《關(guān)于優(yōu)先支持農(nóng)村貧困殘疾人家庭危房改造的通知》。四是開始進入殘疾人扶貧創(chuàng)新發(fā)展時期。2014-6-，中國殘聯(lián)與國務(wù)院扶貧辦、財政部、中國人民銀行、住建部等共同印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)工作的實施意見》，從扶貧考核機制、社會幫扶、資金扶持、金融扶持、危房改造等多方面提出加強殘疾人扶貧工作的意見，成為這一時期指導(dǎo)殘疾人扶貧工作的重要文件。
2015-底開始，進入殘疾人精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧攻堅新階段。2015-11-，中央扶貧開發(fā)會議召開，習(xí)近平總書記發(fā)出堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的總動員令。《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》將殘疾人扶貧深度納入國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，在政策上進一步體現(xiàn)出優(yōu)先保障和特別幫扶的精準(zhǔn)施策導(dǎo)向。有關(guān)部門分工也細化了殘疾人精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的政策措施和具體要求。2015-，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進殘疾人小康進程的意見》，將加大農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)力度作為推進殘疾人小康進程的重要措施，并對農(nóng)村貧困殘疾人精準(zhǔn)扶貧和農(nóng)村貧困殘疾人危房改造工作進行了專節(jié)部署，進一步強調(diào)了精準(zhǔn)扶貧對促進殘疾人小康進程的重要兜底保障作用。同樣是2015-，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》，數(shù)以千萬計貧困殘疾人從中直接受益，有望增加收入、緩解貧困的壓力。
回溯歷程，啟發(fā)良多。農(nóng)村殘疾人扶貧工作取得的顯著成就，為我國農(nóng)村貧困人口減少、加快農(nóng)村居民小康進程作出了特殊貢獻，有力推動了貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與社會和諧。僅僅“十二五”以來，全國扶持約1000萬農(nóng)村貧困殘疾人改善生活，其中，有500多萬貧困殘疾人實現(xiàn)脫貧;康復(fù)扶貧貸款扶持近30萬貧困殘疾人發(fā)展生產(chǎn);接受農(nóng)村實用技術(shù)培訓(xùn)的貧困殘疾人有409萬人次;完成50萬戶農(nóng)村貧困殘疾人危房改造，59萬貧困殘疾人受益;各地建立殘疾人扶貧基地6500余個，安置輻射帶動40萬殘疾人就業(yè)增收。
20多-的殘疾人扶貧工作實踐告訴我們，要解決貧困殘疾人的貧與困：
一要始終堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、殘聯(lián)組織發(fā)揮重要作用的體制機制。各級黨委政府高度重視殘疾人脫貧解困，不斷將農(nóng)村貧困殘疾人納入扶貧開發(fā)的重點，并不斷加大扶持力度;國家有關(guān)扶貧工作的規(guī)劃和政策都明確了農(nóng)村貧困殘疾人扶貧的政策措施，貧困殘疾人始終成為扶貧開發(fā)的重點人群。
二要始終堅持部門配合、社會參與，充分發(fā)揮行業(yè)助殘扶貧作用。充分依靠政府扶貧部門的主導(dǎo)作用和有關(guān)部門履職盡責(zé)，從解決農(nóng)村殘疾人的醫(yī)療、教育、康復(fù)、社保、就業(yè)、住房、生產(chǎn)等基本需求入手，聯(lián)手行動，不斷研究解決農(nóng)村殘疾人扶貧工作中出現(xiàn)的新情況新問題。“十二五”以來，中組部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、新聞出版廣電總局等部門分別主動開展專項行動助殘扶貧，成效顯著。
三要始終堅持到戶到人，不斷創(chuàng)新扶貧方式。貧困殘疾人的插花分布和殘疾類別的差異，決定著幫扶措施必須精準(zhǔn)并一戶一策。因此，“黨員干部幫包帶扶”、“基地輻射帶動”、“整村趕平均”、“一戶一策滾動發(fā)展”、“農(nóng)機合作社”、“農(nóng)家書屋協(xié)管員”等地方創(chuàng)造的有效殘疾人扶貧方式經(jīng)過實踐得到推廣，帶動眾多農(nóng)村殘疾人及家庭擺脫貧困。
四要始終堅持多渠道籌措資金，千方百計增加投入。1991-國家專門為殘疾人扶貧設(shè)立康復(fù)扶貧貼息貸款，僅中央本級“十二五”期間已經(jīng)擴大到每-投放財政貼息資金6000萬元，殘疾人就業(yè)保障金等資金也持續(xù)加大對農(nóng)村殘疾人扶貧的投入。
五要始終堅持宣傳動員，激勵貧困殘疾人自強自立。充分借助大眾傳媒和農(nóng)村有效宣傳形式和載體，在發(fā)動社會、典型示范、營造氛圍及鼓舞殘疾人方面發(fā)揮了積極作用，不斷激發(fā)起貧困殘疾人脫貧解困的內(nèi)生動力。
二、殘疾人扶貧工作仍存在不少困難和問題
殘疾人小康進程監(jiān)測顯示，2013-度，全國殘疾人家庭人均可支配收入為10541.1元，是全國居民家庭人均可支配收入的56.7%。目前，全國已持有殘疾人證的3000多萬殘疾人，其中80%以上生活在農(nóng)村，貧困殘疾人的生活水平遠低于社會平均水平，貧困面較大。在精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧和堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的新形勢下，從工作實踐看，農(nóng)村貧困殘疾人扶貧還存在著一些特殊的突出困難和問題。
一是農(nóng)村貧困殘疾人數(shù)量眾多，貧困發(fā)生率高，貧困程度深，脫貧難度大，又極易返貧。根據(jù)2015-全國殘疾人基本服務(wù)狀況和需求實名制專項調(diào)查顯示，尚有低于國家貧困標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村殘疾人近千萬，占被調(diào)查持證農(nóng)村殘疾人總數(shù)的近50%。2015-，在建檔立卡的貧困人口中，許多地方農(nóng)村貧困殘疾人超過十分之一，在一些已經(jīng)整體脫貧的鄉(xiāng)村，因殘致貧仍帶有普遍性，剩下沒有脫貧的基本是殘疾人或有殘疾人的家庭。
二是農(nóng)村貧困殘疾人收入少支出大，家庭經(jīng)濟負擔(dān)沉重。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村殘疾人生產(chǎn)增收困難，其家庭人均可支配收入約為全國居民家庭人均可支配收入的一半，同時又面臨長期服藥、護理用品、康復(fù)訓(xùn)練、輔助器具等特殊需求的剛性支出。據(jù)統(tǒng)計，殘疾人家庭人均醫(yī)療康復(fù)支出是全國居民醫(yī)療保健支出的1.7倍，是典型的支出型貧困人群。
三是農(nóng)村貧困殘疾人的社會保障水平依然較低。當(dāng)前我國農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、危房改造和社會救濟救助等制度的社會保障水平相對于貧困殘疾人的迫切需求還存在較大差距。一些地方仍有貧困殘疾人未被納入最低生活保障范圍，相當(dāng)部分非重度貧困殘疾人參加新農(nóng)保存在繳費困難。有些地區(qū)的殘疾人因為新農(nóng)合報銷門檻高，報銷比例低等原因，醫(yī)療支出負擔(dān)沉重。還有很大比例的農(nóng)村貧困殘疾人需要臨時救濟救助。
四是近60%的農(nóng)村貧困殘疾人插花分布在國家集中連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)重點縣之外。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，約60%的貧困殘疾人分散生活在國家集中連片特困地區(qū)之外的廣大農(nóng)村地區(qū)，而國家扶貧開發(fā)工作重點和扶貧資金的投向在連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)重點縣，片區(qū)之外的貧困殘疾人還不能直接受益。
五是農(nóng)村貧困殘疾人住房安全的愿望十分迫切。根據(jù)專項調(diào)查結(jié)果，全國有70多萬戶殘疾人家庭居住在經(jīng)當(dāng)?shù)刈〗ú块T鑒定的危房中。危房改造實施過程中，由于先建后補和補貼標(biāo)準(zhǔn)低等各種原因，導(dǎo)致部分貧困殘疾人無法享受到國家危房改造政策。
六是配套服務(wù)和工作機制有待完善。殘疾人接受技能培訓(xùn)后缺少設(shè)備、資金、生產(chǎn)資料、信息等后續(xù)配套扶持和相應(yīng)服務(wù);受銀行金融機構(gòu)行業(yè)管理的限制，部分貧困殘疾人缺少有效的抵押或擔(dān)保物得不到貸款扶持;基層民生保障、涉農(nóng)、金融和殘聯(lián)等部門之間未形成暢通系統(tǒng)和不間斷的服務(wù)保障機制，助殘脫貧解困成效還有較大提升的空間;基層殘疾人工作者隊伍的服務(wù)能力和管理水平仍有待加強。此外，不少地方把貧困殘疾人都劃為病人和無勞動能力、不可扶持的人，這些都影響著殘疾人扶貧工作扎實有效推進。
三、殘疾人扶貧必須堅持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧
在精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略指導(dǎo)下，貧困殘疾人扶貧面臨重大機遇和現(xiàn)實挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記指出，實現(xiàn)脫貧攻堅目標(biāo)，決不落下一個貧困地區(qū)，一個貧困群眾。要做好新形勢下的殘疾人精準(zhǔn)脫貧，必須緊緊跟隨中央脫貧攻堅戰(zhàn)的步伐，迎難而上，精準(zhǔn)發(fā)力。同時還要給予農(nóng)村貧困殘疾人更高的重視，更多的支持和更有效的投入，采取更實、更有針對性、更具人文關(guān)懷的幫扶措施。
一是要繼續(xù)扎實做好精準(zhǔn)識別建檔立卡這個關(guān)鍵。在不到5-的時間里實現(xiàn)農(nóng)村貧困殘疾人全部脫貧，必須充分借助和納入國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，真正實現(xiàn)農(nóng)村貧困殘疾人的精準(zhǔn)識別，精準(zhǔn)管理，通過精準(zhǔn)幫扶最終實現(xiàn)殘疾人精準(zhǔn)脫貧。找準(zhǔn)人是精準(zhǔn)扶貧的前提，要繼續(xù)發(fā)揮基層殘聯(lián)熟悉殘疾人狀況的群團優(yōu)勢，實現(xiàn)與政府有關(guān)部門的及時比對和有效銜接。確保精準(zhǔn)識別出的所有符合條件的貧困殘疾人全部進入建檔立卡，各地政府和扶貧部門要在-度建檔立卡工作中，把殘疾人和殘疾人家庭作為重點核查對象，實現(xiàn)貧困殘疾人有關(guān)數(shù)據(jù)的動態(tài)管理和有效對接，確保符合條件的貧困殘疾人不被遺漏。
二是要不斷提高貧困殘疾人的保障水平。落實好中央在決定中已明確的針對殘疾人的具體保障措施，真正兜住農(nóng)村貧困殘疾人基本生活的底線。要增加醫(yī)療康復(fù)、特殊教育、住房保障等基本公共服務(wù)供給，兜底保障農(nóng)村貧困殘疾人基本生活、托養(yǎng)、醫(yī)療和安全住房，加快解決農(nóng)村貧困殘疾人的基本公共服務(wù)需求，讓這些政策實實在在改善殘疾人貧困狀況，增強貧困殘疾人的獲得感和脫貧信心。加大農(nóng)村貧困殘疾人康復(fù)、托養(yǎng)服務(wù)保障力度，減少殘疾人家庭康復(fù)托養(yǎng)剛性支出，加大農(nóng)村特殊教育提升和貧困殘疾人家庭教育救助力度，消除貧困代際傳遞。
三是要落實并創(chuàng)新針對貧困殘疾人的特惠扶持政策。千方百計促進有就業(yè)條件的農(nóng)村貧困殘疾人就業(yè)增收，確保穩(wěn)定脫貧。農(nóng)村貧困殘疾人致貧的原因，既有因缺少資金、生產(chǎn)資料等要素的經(jīng)濟貧乏，還有因殘疾而不得不承擔(dān)超出健全人幾倍的醫(yī)療康復(fù)支出的壓力，更有因身心障礙、缺少康復(fù)機會、普遍受教育水平低、受歧視等社會文化因素導(dǎo)致的特殊困難，一般性的扶貧手段和措施往往很難奏效，必須研究制定在充分保障基礎(chǔ)上的特惠扶持政策，貧困殘疾人才有可能脫貧解困。首先要給予貧困殘疾人以發(fā)展機會，改變殘疾人就是病人、就是救濟對象的偏見，避免一保了之、一兜了之的簡單化做法。在實施產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)等生產(chǎn)性、開發(fā)性扶持政策措施時，加大對殘疾人的技能培訓(xùn)、信貸扶持。此外，還要針對殘疾人的特殊需求，拿出更具針對性的扶持措施，創(chuàng)新扶貧方式，多維度助推貧困殘疾人脫貧解困。通過土地流轉(zhuǎn)和土地、山林、水域和草場等承包權(quán)入股等多種方式，探索電商扶貧、光伏扶貧、資產(chǎn)收益扶貧等適合農(nóng)村貧困殘疾人的新型扶持方式，使貧困殘疾人優(yōu)先享受到社會主義制度優(yōu)越性和深化改革的紅利，負責(zé)制定“五個一批”規(guī)劃和相關(guān)扶貧項目的部門，要把貧困殘疾人納入規(guī)劃和項目受益對象，并明確具體措施和任務(wù)目標(biāo)。
四是要將農(nóng)村貧困殘疾人充分納入政府精準(zhǔn)脫貧工作大局和績效考核范圍。農(nóng)村貧困殘疾人能否如期實現(xiàn)脫貧，直接關(guān)系到我國脫貧攻堅大局和精準(zhǔn)脫貧的成效。各級政府和各有關(guān)部門要從全局的高度看待殘疾人的扶貧脫貧問題，切實將農(nóng)村貧困殘疾人納入本地區(qū)和本部門脫貧攻堅總體規(guī)劃并予以突出，在部門組織實施的扶貧項目和政策中，優(yōu)先扶持農(nóng)村貧困殘疾人。在政府脫貧績效考核中，加強農(nóng)村貧困殘疾人脫貧成效考核，指導(dǎo)和督促地方在制定扶貧開發(fā)工作考核實施辦法中將殘疾人脫貧成效納入其中并量化指標(biāo)，同時，將殘疾人脫貧成效的監(jiān)測一并納入各地貧困狀況監(jiān)測體系中。
五是充分發(fā)揮“五級書記”抓扶貧的政治優(yōu)勢和集中力量解難事的制度優(yōu)勢幫扶貧困殘疾人。作為扶貧開發(fā)工作的重點和難點群體，在“五級書記”齊抓扶貧的大背景下，要真正實現(xiàn)殘疾人精準(zhǔn)脫貧，必須緊緊依靠黨組織的力量，依托各級黨組織派駐的村第一書記、駐村扶貧工作隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基層黨組織和黨員干部結(jié)對幫扶貧困殘疾人家庭。基層黨組織深入開展助殘扶貧工程，是加快農(nóng)村貧困殘疾人脫貧增收最可靠、最有力的保障。我們相信，以基層黨組織開展助殘扶貧工作為示范引領(lǐng)，一定會帶動更多社會力量共同做好貧困殘疾人精準(zhǔn)扶貧、確保精準(zhǔn)脫貧。
六是不斷強化典型示范、宣傳引導(dǎo)，持續(xù)激發(fā)貧困殘疾人自強不息的精神，加快脫貧解困的步伐。貧困殘疾人有擺脫貧困的強烈愿望，有自強不息的堅強毅力，同樣是脫貧攻堅的重要力量。各地涌現(xiàn)的脫貧典型中有不少是殘疾人，而且起到了常人起不到的感召和帶動示范作用。這是一筆精神財富，各級殘聯(lián)要把扶持培養(yǎng)典型，宣傳介紹典型作為殘疾人扶貧工作的重要任務(wù)，配合宣傳部門抓牢抓好，助力貧困殘疾人實現(xiàn)脫貧解困。
習(xí)近平總書記強調(diào)，殘疾人是一個特殊困難的群體，需要格外關(guān)心、格外關(guān)注。他要求各級黨委和政府要高度重視殘疾人事業(yè)，把推進殘疾人事業(yè)當(dāng)作分內(nèi)的責(zé)任。李克強總理指出：我國目前有8500多萬殘疾人，其中很多是貧困人口，他們還面臨各種各樣的困難，亟需得到關(guān)愛和幫助。在脫貧攻堅的決戰(zhàn)時期，我們更要以超常規(guī)的辦法和措施，確保農(nóng)村貧困殘疾人不拖打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面建成小康社會的后腿。
來源：《行政管理改革》 (作者系國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成員、中國殘疾人聯(lián)合會副理事長。)