湖南省規(guī)范性文件備案審查條例

2007年11月30日湖南省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過 2007年11月30日湖南省人民代表大會常務(wù)委員會公告第95號公布 自2008年3月1日起施行。

第一條　為了加強規(guī)范性文件的備案審查工作，維護國家法制統(tǒng)一，根據(jù)《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》等法律的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本省實際，制定本條例。

第二條　本省行政區(qū)域內(nèi)縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會（以下簡稱人大常委會）進行規(guī)范性文件備案審查，適用本條例。

第三條　下列規(guī)范性文件，應(yīng)當報送本級人大常委會備案：

（一）省人民政府制定的規(guī)章、長沙市人民政府制定的規(guī)章；

（二）省人民政府及其所屬部門、長沙市人民政府及其所屬部門、自治州和自治縣人民政府，根據(jù)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的授權(quán)就地方性法規(guī)、自治條例和單行條例適用中的具體問題所作的規(guī)定；

（三）縣級以上人民政府向社會公開發(fā)布的決定、命令以及其他涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力的文件；

（四）縣級以上人民政府辦公廳（室）向社會公開發(fā)布的涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力的文件。

長沙市人民政府制定的規(guī)章，在報送本級人大常委會備案的同時，還應(yīng)當報送省人大常委會備案。

第四條　下列規(guī)范性文件，應(yīng)當報送上一級人大常委會備案：

（一）設(shè)區(qū)的市、自治州和縣（市、區(qū)）人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的決議、決定；

（二）鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會作出的決議、決定。

第五條　規(guī)范性文件應(yīng)當自公布之日起三十日內(nèi)報送備案。

報送規(guī)范性文件備案，應(yīng)當提交備案報告、公告或者政府令、規(guī)范性文件文本和說明等有關(guān)文件。

第六條　報送備案的規(guī)范性文件，由縣級以上人大常委會負責備案審查工作的機構(gòu)（以下簡稱備案審查工作機構(gòu)）接收。備案審查工作機構(gòu)對符合本條例第三條、第四條和第五條規(guī)定的規(guī)范性文件，予以備案登記，并分送有關(guān)人民代表大會專門委員會（以下簡稱專門委員會）或者人大常委會工作委員會（以下簡稱工作委員會）審查。

本條例所稱備案審查工作機構(gòu)，是指縣級以上人大常委會確定的負責規(guī)范性文件備案審查工作的人民代表大會專門委員會或者常委會工作機構(gòu)、辦事機構(gòu)。

第七條　縣級以上人大常委會對規(guī)范性文件是否存在以下情形進行審查：

（一）超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)；

（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸；

（三）有其他不適當?shù)那樾危瑧?yīng)當予以撤銷的。

第八條　縣級以上人民政府、人民法院、人民檢察院認為本級人大常委會負責備案審查的規(guī)范性文件有本條例第七條所列情形之一，向本級人大常委會書面提出審查要求的；或者縣級以上人大常委會認為上一級人大常委會負責備案審查的規(guī)范性文件有本條例第七條所列情形之一，向上一級人大常委會書面提出審查要求的，由備案審查工作機構(gòu)接收、登記。

省、設(shè)區(qū)的市、自治州人大常委會備案審查工作機構(gòu)，應(yīng)當及時將審查要求送有關(guān)專門委員會或者工作委員會進行審查。縣級人大常委會備案審查工作機構(gòu)，應(yīng)當及時將審查要求送有關(guān)工作委員會進行研究。

第九條　本條例第八條第一款規(guī)定之外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為規(guī)范性文件有本條例第七條所列情形之一，向負責該規(guī)范性文件備案審查的人大常委會書面提出審查建議的，由備案審查工作機構(gòu)接收、登記。

備案審查工作機構(gòu)應(yīng)當對審查建議進行研究，提出意見。必要時，省、設(shè)區(qū)的市、自治州人大常委會備案審查工作機構(gòu)將審查建議送有關(guān)專門委員會或者工作委員會進行審查，縣級人大常委會備案審查工作機構(gòu)將審查建議送有關(guān)工作委員會進行研究。

第十條　省、設(shè)區(qū)的市、自治州人民代表大會專門委員會或者常委會工作委員會審查規(guī)范性文件時，可以會同其他專門委員會或者工作委員會進行審查。

縣級人大常委會工作委員會研究規(guī)范性文件時，可以會同其他工作委員會進行研究。

第十一條　省、設(shè)區(qū)的市、自治州人民代表大會專門委員會或者工作委員會經(jīng)過審查，認為規(guī)范性文件存在本條例第七條所列情形之一的，應(yīng)當提出書面審查意見，報主任會議同意后，建議制定機關(guān)自行修改或者廢止該規(guī)范性文件。

縣級人大常委會工作委員會經(jīng)過研究，認為規(guī)范性文件存在本條例第七條所列情形之一的，應(yīng)當會同備案審查工作機構(gòu)提出意見，報主任會議研究；主任會議研究后，認為需要修改或者廢止的，由縣級人大常委會辦公室向制定機關(guān)提出書面審查意見，建議制定機關(guān)自行修改或者廢止該規(guī)范性文件。

省、設(shè)區(qū)的市、自治州人大常委會備案審查工作機構(gòu)認為規(guī)范性文件存在本條例第七條所列情形之一的，應(yīng)當提出書面審查意見，或者會同有關(guān)專門委員會或者工作委員會進行研究，提出書面審查意見，報主任會議同意后，建議制定機關(guān)自行修改或者廢止該規(guī)范性文件。

第十二條　省、設(shè)區(qū)的市、自治州人民代表大會專門委員會或者常委會工作委員會，或者縣級人大常委會工作委員會，應(yīng)當自收到對規(guī)范性文件的審查要求或者審查建議之日起三個月內(nèi)審查、研究完畢。

第十三條　省、設(shè)區(qū)的市、自治州人民代表大會專門委員會或者常委會工作委員會，或者縣級人大常委會主任會議、工作委員會，以及備案審查工作機構(gòu)，對規(guī)范性文件進行審查或者研究時，要求制定機關(guān)說明情況或者補充材料的，制定機關(guān)應(yīng)當按照要求予以說明或者補充。

第十四條　規(guī)范性文件制定機關(guān)應(yīng)當自收到規(guī)范性文件的書面審查意見后二個月內(nèi)研究是否修改或者廢止，并向提出書面審查意見的專門委員會、工作委員會或者辦公室以及備案審查工作機構(gòu)報告。

制定機關(guān)對規(guī)范性文件進行修改的，應(yīng)當將修改后的規(guī)范性文件重新公布，并按照本條例的規(guī)定報送備案。

第十五條　規(guī)范性文件制定機關(guān)收到規(guī)范性文件書面審查意見后，對規(guī)范性文件不予修改或者廢止的，省、設(shè)區(qū)的市、自治州人民代表大會專門委員會可以提出撤銷該規(guī)范性文件的議案，由主任會議決定提請常務(wù)委員會審議；常委會工作委員會可以提出撤銷該規(guī)范性文件的建議，由主任會議決定是否向常務(wù)委員會提出撤銷該規(guī)范性文件的議案；縣級人大常委會主任會議可以提出撤銷該規(guī)范性文件的議案，提請常務(wù)委員會審議。

省人民代表大會專門委員會、常委會工作委員會或者備案審查工作機構(gòu)認為長沙市人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當修改或者廢止而制定機關(guān)不予修改或者廢止的，可以向主任會議提出報告，轉(zhuǎn)交省人民政府或者長沙市人大常委會處理，并要求報告結(jié)果。

第十六條　縣級以上人大常委會按照本級人大常委會議事規(guī)則規(guī)定的程序，對撤銷規(guī)范性文件的議案進行審議，并作出撤銷或者不予撤銷的決定。

第十七條　規(guī)范性文件審查結(jié)束后，備案審查工作機構(gòu)按照規(guī)定將審查結(jié)果書面告知提出審查要求或者審查建議的國家機關(guān)或者社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民。

第十八條　本條例自2008年3月1日起施行。 [1]

附件

編輯

關(guān)于湖南省規(guī)范性文件備案審查條例的說明

——省人大常委會委員、省人大法制委員會主任委員、省人大常委會法規(guī)工作委員會主任陳蘭新2008年4月1日在全省規(guī)范性文件備案審查工作會議的輔導(dǎo)報告

《湖南省規(guī)范性文件備案審查條例》是為了加強規(guī)范性文件的備案審查工作，維護國家法制統(tǒng)一，根據(jù)監(jiān)督法、立法法等法律的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我省的實際情況制定的。對規(guī)范性文件進行備案審查，是憲法和地方組織法、立法法賦予人大常委會的一項重要的監(jiān)督職權(quán)。但如何從程序上保障地方各級人大常委會行使這項監(jiān)督職權(quán)，長期以來一直缺乏具體規(guī)定。立法法只對全國人大常委會的備案審查程序作了規(guī)定。監(jiān)督法雖然規(guī)定了縣級以上地方各級人大常委會審查、撤銷下一級人大及其常委會作出的不適當?shù)臎Q議、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當?shù)臎Q定、命令的職權(quán)，但對審查、撤銷程序沒有作出規(guī)定，而是授權(quán)省級人大常委會作出具體規(guī)定。從全國范圍來看，監(jiān)督法頒布實施以后，大多數(shù)省市人大常委會已經(jīng)制定了規(guī)范性文件備案審查的地方性法規(guī)。我省在監(jiān)督法實施以前，雖然《湖南省縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督條例》對規(guī)范性文件審查有相應(yīng)規(guī)定，但這些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢要求。因此，縣、市人大常委會迫切要求省人大常委會專門就規(guī)范性文件備案審查制定地方性法規(guī)。

《湖南省規(guī)范性文件備案審查條例》由省十屆人大常委會主任會議委托常委會法工委起草，并由主任會議向省人大常委會提出議案，經(jīng)過常委會兩次會議審議，于2007年11月30日通過，并于今年3月1日起施行。

條例共有18條，主要對規(guī)范性文件的報送備案范圍、審查的職責分工、審查標準、審查程序以及對規(guī)范性文件制定機關(guān)的要求等方面作出了具體規(guī)定。下面，我就條例的主要內(nèi)容做一簡要介紹。

一、關(guān)于適用范圍

條例第二條規(guī)定：“本省行政區(qū)域內(nèi)縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會進行規(guī)范性文件備案審查，適用本條例。”在理解這一規(guī)定時，需要注意三個問題：第一，條例規(guī)范調(diào)整的是人大常委會的規(guī)范性文件備案審查活動。對規(guī)范性文件進行備案審查，是憲法和有關(guān)法律賦予人大常委會的重要監(jiān)督職權(quán)。我國實行的是人民代表大會制度，“一府兩院”都由人大產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督，這和西方“三權(quán)鼎立”的體制不同。在我國不能就規(guī)范性文件的合法性向法院提起訴訟，法院無權(quán)對規(guī)范性文件進行審查和監(jiān)督。雖然行政機關(guān)也有權(quán)對有關(guān)規(guī)范性文件實施層級監(jiān)督，但人大常委會在規(guī)范性文件監(jiān)督體系中居于核心地位。對規(guī)范性文件進行備案審查，是人大常委會的法定職責所在，也是責無旁貸的。第二，這里所稱的“備案審查”，指的是規(guī)范性文件在制定頒布后，要按法定期限報有關(guān)人大常委會備案，由接受備案的人大常委會分類、存檔，并依照法定的標準和程序進行審查的活動。第三，條例是從監(jiān)督主體的監(jiān)督行為來規(guī)定適用范圍的，作為被監(jiān)督者也應(yīng)當遵守條例的規(guī)定。條例主要規(guī)定了人大常委會對規(guī)范性文件備案審查的具體要求，但同時也規(guī)定了規(guī)范性文件制定機關(guān)在備案審查中應(yīng)負的責任和義務(wù)。總之，作為規(guī)范性文件的監(jiān)督機關(guān)和制定機關(guān)都要按照條例的規(guī)定做好各方面的工作。

二、關(guān)于應(yīng)當報送備案的規(guī)范性文件的范圍

按照我國憲法和有關(guān)國家機關(guān)組織法的規(guī)定，國家機關(guān)制定的調(diào)整人們社會活動的行為規(guī)范，除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及規(guī)章之外，還有地方各級人大、縣級以上地方各級人大常委會和各級政府發(fā)布的規(guī)范性文件，包括地方各級人大常委會的決議、決定，地方各級人民政府發(fā)布的決定、命令。這些規(guī)范性文件，雖然制定機關(guān)和具體稱謂不同，但從性質(zhì)上說，都屬于為貫徹實施憲法、法律、法規(guī)而形成的文件。從這些文件的內(nèi)容看，大多涉及公民、法人和組織的權(quán)利和義務(wù)，并且在所轄區(qū)域普遍適用，具有普遍的約束力和一定的強制性。條例在第三條、第四條明確了應(yīng)當報送備案的規(guī)范性文件的范圍。同時，本條例將省人民政府制定的規(guī)章和長沙市人民政府制定的規(guī)章也納入調(diào)整范圍，是因為根據(jù)監(jiān)督法和立法法的規(guī)定，規(guī)章的備案審查程序由接受備案的機關(guān)規(guī)定，而省人大常委會還沒有制定專門的規(guī)章備案審查程序，這次立法時將其納入條例一并進行規(guī)范。

需要報送備案的規(guī)范性文件，歸納起來講，包括三個部分：第一部分是省人民政府制定的規(guī)章和長沙市人民政府制定的規(guī)章，應(yīng)當報送相應(yīng)的人大常委會備案。這是在立法法里作了規(guī)定的。第二部分是縣級以上人民政府向社會公開發(fā)布的決定、命令以及其他涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力的文件，以及設(shè)區(qū)的市、自治州和縣（市、區(qū)）人民代表大會及其常委會作出的決議、決定，以及鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會作出的決議、決定，應(yīng)當報送相應(yīng)的人大常委會備案。這是監(jiān)督法里面作了明確的。第三部分是條例根據(jù)實際情況增加的兩類文件。一類是省人民政府及其所屬部門、長沙市人民政府及其所屬部門、自治州和自治縣人民政府，根據(jù)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的授權(quán)就地方性法規(guī)、自治條例和單行條例適用中的具體問題所作的規(guī)定。將這類規(guī)范性文件納入備案審查范圍，是為了確保這些文件的規(guī)定符合地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的立法原意，不與之抵觸。比如《湖南省文物保護條例》第三十四條規(guī)定，利用國有文物的收入，應(yīng)當全部或者部分用于文物保護。該條同時授權(quán)，“具體辦法由省財政部門會同省文物行政等有關(guān)部門制定”。如果這些部門制定了相關(guān)規(guī)定，就應(yīng)當報省人大常委會備案。另一類是縣級以上人民政府辦公廳（室）向社會公開發(fā)布的涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力的文件。之所以將這些規(guī)范性文件納入備案審查范圍，主要是考慮到此類文件雖然是以政府辦公廳（室）名義發(fā)布的，但它經(jīng)過了人民政府的同意，實際上體現(xiàn)的是政府的意志，其數(shù)量也是比較多的，將其納入備案審查范圍，是各地的普遍要求，也符合監(jiān)督法的精神。至于政府部門的規(guī)范性文件，由于按照監(jiān)督法、地方組織法等法律規(guī)定，人大常委會監(jiān)督的對象是人民政府而不是政府部門，因此條例沒有將其納入調(diào)整范圍。

規(guī)范性文件種類繁多，哪些需要報送，哪些不需要報送，這個問題比較具體，也比較復(fù)雜，需要作些斟酌分辨工作。關(guān)鍵是要把握好規(guī)范性文件的基本特征。規(guī)范性文件的特征很多，比較重要的有兩點：一是普遍適用性，它是不針對特定人和特定事做出的決定或者規(guī)定，具有普遍約束力。二是外部性，它涉及的是公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。比如人大常委會關(guān)于人事任免的決定就不屬于本條例調(diào)整的范圍，因為它既不具有普遍適用性，也不涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

這里，還附帶說明兩個問題。

關(guān)于地方各級人民法院和人民檢察院制定的文件，本條例沒有作出規(guī)定。主要有三個方面的原因：一是根據(jù)我國的立法體制和司法體制，對具體應(yīng)用法律問題的司法解釋，只能由最高人民法院和最高人民檢察院作出，并報全國人大常委會備案。地方各級人民法院和人民檢察院無權(quán)對具體法律問題進行解釋。二是地方各級人民法院和人民檢察院可以為規(guī)范內(nèi)部工作程序作出規(guī)定，但不能涉及行政管理、社會公共事務(wù)管理和公民的權(quán)利義務(wù)，這類文件無須備案。三是如果地方各級人民法院和人民檢察院制定了超出其職權(quán)范圍的規(guī)范性文件，地方各級人大常委會可以通過聽取專項工作報告等其他監(jiān)督方式要求他們自行糾正，也可以通過全國人大常委會要求最高人民法院或者最高人民檢察院進行監(jiān)督糾正。

關(guān)于長沙市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)以及民族自治地方制定的自治條例和單行條例，條例也沒有作出規(guī)定。這是因為，根據(jù)立法法的規(guī)定，對上述地方性法規(guī)以及自治條例和單行條例，國家采取了立法批準這種事前立法監(jiān)督的方式進行監(jiān)督，它們在制定后需要報省人大常委會進行合法性審查，經(jīng)省人大常委會批準后方可公布施行。而其報送備案，是由省人大常委會向全國人大常委會和國務(wù)院報送的。

三、關(guān)于審查的原則和職責分工

對規(guī)范性文件進行備案審查是人大常委會的法定職責，行使備案審查權(quán)的主體是人大常委會。人大常委會在行使備案審查監(jiān)督權(quán)時，應(yīng)當掌握好以下原則：

一是嚴格依法辦事。無論是下級人大作出的決議、決定，還是同級政府的決定、命令，都是有約束力的文件，一旦撤銷，就會失去效力，產(chǎn)生重要的法律后果。因此，必須嚴肅、慎重對待，不能草率從事。對于合法、適當?shù)囊?guī)范性文件，應(yīng)當予以維護；對于個別確屬不適當?shù)囊?guī)范性文件，在窮盡了其他法定手段仍然無法解決的情況下，才適宜行使撤銷權(quán)。對于那些有爭議、一時拿不準的問題，可以與上級人大及時溝通，把問題搞準，再作決定。

二是集體行使職權(quán)。人大及其常委會的基本工作規(guī)則是民主集中制，集體行使職權(quán)。任何決議、決定的做出，都必須經(jīng)過人大常委會全體組成人員的充分審議和討論，相同意見和不同意見都應(yīng)當充分表達出來，最后通過表決，按多數(shù)組成人員的意見做出決定。人大常委會的任何組成人員，在審議、決定各類重大問題中，都只有一票的權(quán)利。任何個人或少數(shù)人都無權(quán)對重大問題作出決定。

三是以被動審查為主，主動審查為輔。各類規(guī)范性文件較多，事先一一審查，接受備案的機關(guān)難以勝任，也難以發(fā)現(xiàn)實質(zhì)問題。除少數(shù)規(guī)范性文件必要時可主動審查外，絕大多數(shù)應(yīng)是在有關(guān)單位和人員提出審查要求后予以審查。這里需要指出的是，人大常委會的備案審查，與人民政府法制機構(gòu)的備案審查是有區(qū)別的。政府法制機構(gòu)可以在規(guī)范性文件出臺之前審查把關(guān)，而人大常委會只能是規(guī)范性文件出臺之后事后審查。

規(guī)范性文件備案審查工作的開展，需要人大常委會有關(guān)機構(gòu)予以協(xié)助，承擔具體工作或者提供服務(wù)。這樣，在人大機關(guān)應(yīng)當有相應(yīng)的職責分工。條例參照全國人大常委會和兄弟省市人大常委會的做法，根據(jù)我省實際情況，明確了規(guī)范性文件備案審查工作的職責分工。

首先，明確了備案審查工作機構(gòu)的職責。按照條例第六條的規(guī)定，備案審查工作機構(gòu)是指縣級以上人大常委會確定的負責規(guī)范性文件備案審查工作的人民代表大會專門委員會或者常委會工作機構(gòu)、辦事機構(gòu)。這個機構(gòu)在接受備案環(huán)節(jié)，主要是負責規(guī)范性文件的接收、登記、分送、存檔等日常工作。另外，按照條例的規(guī)定，它還要發(fā)揮審查研究的一些職能，對報備文件中發(fā)現(xiàn)的問題和要求審查的建議要及時研究提出處理意見和措施。以省人大常委會為例，法工委是常委會明確的備案審查工作機構(gòu)，其所屬的備案審查處，負責承辦備案審查的具體工作。

在條例草案起草和修改過程中，一些地方要求在條例中明確規(guī)定，人大常委會要設(shè)立專門的備案審查工作機構(gòu)。但是，根據(jù)長期的立法實踐，設(shè)立機構(gòu)不宜在立法中明確，而應(yīng)當通過其他渠道解決。因此，條例只要求縣級以上人大常委會確定一個負責備案審查工作的機構(gòu)即備案審查工作機構(gòu)。至于備案審查工作機構(gòu)是明確為辦公室、內(nèi)司委或者其他委員會，還是單獨設(shè)立，由市、州和縣級人大常委會確定。

其次，明確了備案審查機構(gòu)的職責。根據(jù)監(jiān)督法第三十二條、第三十三條和立法法第九十條、第九十一條的規(guī)定，規(guī)范性文件的審查主要由人大專門委員會負責。但是，我省14個市、州人大中，有的只設(shè)有工作委員會，還未設(shè)立專門委員會，而縣級人大均沒有設(shè)立專門委員會，只有工作委員會。因此，條例在明確人大專門委員會負責審查的同時，還賦予常委會工作委員會以審查職責。

四、關(guān)于審查標準

條例第七條關(guān)于審查標準的規(guī)定是，縣級以上人大常委會對規(guī)范性文件是否存在以下情形進行審查：（一）超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)；（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸；（三）有其他不適當?shù)那樾危瑧?yīng)當予以撤銷的。這個規(guī)定實際上就是監(jiān)督法的第三十條。

按照全國人大常委會張春生同志的說法，監(jiān)督法的這一規(guī)定，是對憲法和地方組織法原則規(guī)定的具體化，是把多年來理解上有分歧、實施起來有困難的原則規(guī)定，盡量予以具體化，以增加可操作性。即便如此，這個規(guī)定還是比較概括和原則的，它既包含了合法性的內(nèi)容，也包含了適當性的內(nèi)容，要準確把握好這個標準，也是需要認真鉆研的。

標準之一：超越權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和組織的合法權(quán)益，或者增加公民、法人和組織義務(wù)的。

超越權(quán)限做出規(guī)定即屬違法，這是不言而喻的。按照我國的立法體制和行政管理體制，凡屬于上級機關(guān)行使的權(quán)力，不經(jīng)授權(quán)，下級機關(guān)不得行使。凡屬權(quán)力機關(guān)行使的權(quán)力，未經(jīng)授權(quán)，行政機關(guān)不得行使。而且，有些法定權(quán)力，行使機關(guān)也不得向其他機關(guān)授權(quán)。超越權(quán)限的規(guī)范性文件應(yīng)予撤銷，是理所當然的。

按照立法法以及行政處罰法、行政許可法等國家法律的規(guī)定，規(guī)章在行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等事項的設(shè)定方面是受到限制的，而其他規(guī)范性文件在這些事項的設(shè)定方面則是被禁止的。按照行政處罰法，規(guī)章設(shè)定行政處罰只限于警告和一定數(shù)額的罰款。按照行政許可法，只有省人民政府的規(guī)章在尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)時，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，才可以設(shè)定臨時性的行政許可。這種臨時性行政許可有效期為一年，如果需要繼續(xù)執(zhí)行，應(yīng)當上升為地方性法規(guī)。不但如此，這種許可還不得是應(yīng)當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織資格、資質(zhì)的行政許可，不得是關(guān)于企業(yè)或者其他組織設(shè)立的登記及其前置性行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的產(chǎn)品進入本地區(qū)市場。至于規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件，則完全沒有創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等事項的權(quán)力。這里請大家注意區(qū)分設(shè)定權(quán)和規(guī)定權(quán)兩個概念。通俗地說，設(shè)定就是創(chuàng)設(shè)，是在以前沒有這方面權(quán)利義務(wù)規(guī)范的情況下率先創(chuàng)造新的權(quán)利義務(wù)規(guī)范；而規(guī)定只是具體化，是將已有的權(quán)利義務(wù)規(guī)范予以細化。規(guī)范性文件雖然不能創(chuàng)造性地規(guī)定有關(guān)事項，但并不影響它作出具體化的規(guī)定。這一點是需要跟大家講清楚的。

權(quán)利與義務(wù)是構(gòu)成法律關(guān)系的基本要素之一。法律作為調(diào)整社會關(guān)系的行為準則，對公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)予以設(shè)定，并以國家強制力保障權(quán)利的實現(xiàn)和義務(wù)的履行。我國憲法對公民的基本權(quán)利和義務(wù)作了規(guī)定，各項基本法律和單行法律則在不同的領(lǐng)域具體規(guī)定了公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)。我們的國家制度和社會制度從法律上和事實上保證我國公民、法人和其他組織享有廣泛的、真實的自由和權(quán)利。監(jiān)督法從這一憲法原則出發(fā)，把維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，作為規(guī)范性文件監(jiān)督的重點，突出地強調(diào)了以下兩個方面：

一是不得限制公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。所謂合法權(quán)益，就是法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)利和利益，包括廣泛的內(nèi)容，如政治權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利、勞動權(quán)利、受教育權(quán)利以及其他社會權(quán)利。對這些權(quán)利，沒有法律依據(jù)，不經(jīng)法定程序，任何機關(guān)、團體、組織或人員，都不能加以限制或剝奪。如，2003年我省某縣為推動某商貿(mào)城項目建設(shè)，由縣委、縣政府辦公室聯(lián)合下文，對不能做好拆遷對象中自己親屬的“四包”工作的黨政機關(guān)和企事業(yè)單位工作人員，實行暫停原單位工作、停發(fā)工資的“兩停”處理。這就是由規(guī)范性文件設(shè)置行政強制手段，侵犯了公民的合法權(quán)利。

二是不得增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。無論地方權(quán)力機關(guān)，還是地方行政機關(guān)，都不應(yīng)違反憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，任意給公民、法人和其他組織設(shè)定義務(wù)，隨意增加群眾負擔。前些年在某些基層政府中一度發(fā)生的亂收費、亂攤派等現(xiàn)象，就是這方面的突出表現(xiàn)。

標準之二：違反法律、法規(guī)規(guī)定的。

地方人大常委會做出的決議、決定，地方政府發(fā)布的決定、命令，都屬于貫徹實施法律的抽象行為。這些規(guī)范性文件，雖不屬法律體系的組成部分，但對保證法律、法規(guī)的實施，關(guān)系重大，其制定應(yīng)當以法律、法規(guī)為依據(jù)，可以根據(jù)當?shù)厍闆r，把法律、法規(guī)的規(guī)定加以具體化，但不得違反法律、法規(guī)。這和“下位法不違反上位法”的原則是相通的。

違法的內(nèi)涵比較寬泛，不容易用幾句話概括完整。從實際情況看，有一些現(xiàn)象屬明顯違法，如違反法律、法規(guī)的立法宗旨，違反法律、法規(guī)的具體規(guī)定，違法設(shè)定行政許可，違法設(shè)定行政處罰等，都應(yīng)視為違反法律、法規(guī)。

標準之三：有其他不適當?shù)那樾危瑧?yīng)當予以撤銷的。

除強調(diào)規(guī)定對越權(quán)和違法行為予以審查、撤銷外，還規(guī)定“有其他不適當?shù)那樾危瑧?yīng)當予以撤銷的”這一審查標準。按照這一規(guī)定，不是所有不適當?shù)亩家�予以撤銷，而是不適當達到一定程度、應(yīng)當予以撤銷的，才給予撤銷。所謂“不適當”，除越權(quán)和違法外，一般是指明顯不恰當、不合理、不公平。就是說，這些規(guī)范性文件未必越權(quán)和違法，但從一般常理看，或脫離實際，或顯失公平，有損人民的利益和國家機關(guān)的宗旨。比如，有的地方不區(qū)分城市和農(nóng)村、新車和舊車，不切合實際地要求所有上路汽車的尾氣排放必須達到國際最高標準，不達標的，一律不得上路，違背了客觀實際。又如，有的地方規(guī)定外地啤酒、香煙等產(chǎn)品不得進入本地銷售，或者對外地啤酒、香煙等產(chǎn)品額外征收費用，或者禁止外地到本地收購農(nóng)產(chǎn)品，違反了平等競爭要求，造成市場分割。

五、關(guān)于審查程序和撤銷程序

條例參照立法法、監(jiān)督法以及全國人大常委會委員長會議通過的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》，結(jié)合我省的實際情況，對審查的程序作出了規(guī)定。

大體說來，審查程序包括四個環(huán)節(jié)：（1）審查的啟動，（2）審查，（3）形成書面審查建議，（4）發(fā)出書面審查建議。

關(guān)于啟動審查的規(guī)定，條例參照監(jiān)督法相關(guān)規(guī)定，區(qū)分了主動審查和被動審查兩種方式。對于被動審查，則規(guī)定了依審查要求啟動和依審查建議啟動兩條渠道。

所謂主動審查，是指在沒有任何國家機關(guān)和公民提出審查要求或建議的情況下，由人大常委會明確負責備案審查工作的專門委員會或者工作委員會主動開展的審查工作。這大體是由于某一規(guī)范性文件存在明顯的與憲法或者法律、法規(guī)相抵觸的問題，粗經(jīng)過目即可發(fā)現(xiàn)。但是，這類情況畢竟是少見的。考慮到人大常委會機構(gòu)設(shè)置和人員配備的現(xiàn)狀，也為了更好地發(fā)揮備案審查的社會效用，主動審查要抓住重大的、要害的問題，重點可以包括以下三個方面：一是涉及改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題的，如征地、拆遷等問題；二是涉及限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的，如是否剝奪老百姓的法律救濟的渠道；三是涉及行政許可、行政強制、行政收費或者行政處罰的，如是否超越法定權(quán)限，擅自搞稅費的減免，搞特殊優(yōu)惠。

所謂被動審查，是以某些國家機關(guān)和公民、法人以及其他組織提出審查要求為前提。從實際情況來看，審查工作是以被動審查為主的，這是因為：第一，備案審查的規(guī)范性文件日積月累，數(shù)量很大，任何接受備案的機關(guān)都難以組織足夠的力量，逐件逐條對其進行審查。第二，更為主要的是，各種規(guī)范性文件千差萬別，所涉及的社會關(guān)系紛繁復(fù)雜，除明顯的違憲違法外，有些規(guī)定是否與憲法和法律法規(guī)相抵觸，只有通過實施才能暴露出來。總之，以被動審查為主的備案審查制度，比較符合實際。因此，條例將被動審查作為一個重點加以規(guī)范。

條例對啟動被動審查的兩種渠道作了規(guī)定。一種是縣級以上人民政府、人民法院、人民檢察院以及下一級人大常委會等重要國家機關(guān)提出審查要求的，就當然地進入正式審查程序。另一種是上述重要國家機關(guān)以外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出審查建議的，由備案審查工作機構(gòu)或有關(guān)其他機構(gòu)先行研究，必要時才進入正式審查程序。

由于條例涵蓋了省、市、縣三級人大常委會，是將三級人大常委會的審查程序結(jié)合起來加以規(guī)定的，縣級人大常委會的工作流程與省、市人大常委會的流程有些區(qū)別，看起來稍微顯得復(fù)雜一些。這主要是因為縣級人大常委會由于工作委員會人手較少，難以獨立承擔審查職責，為加強審查力量，發(fā)揮集體智慧，在工作委員會審查時，增加了備案審查工作機構(gòu)和主任會議在審查工作中的責任。但是，總體流程是清楚的，包括三個步驟：（1）專門委員會或者工作委員會審查或者研究形成書面審查建議，（2）主任會議同意或者研究，（3）專門委員會、工作委員會或者辦公室向制定機關(guān)發(fā)出書面審查意見。

如果制定機關(guān)按照書面審查意見自行糾正，予以修改或者廢止的，審查程序即告終結(jié)。

制定機關(guān)不自行糾正怎么辦？前面已經(jīng)提到，對于同級政府和下級人大作出的決議、決定、命令，人大常委會不要輕易行使撤銷權(quán)。對于個別確屬不適當?shù)囊?guī)范性文件，在窮盡了其他法定手段仍然無法解決的情況下，才啟動撤銷程序，行使撤銷權(quán)。

撤銷權(quán)是通過人大常委會召開會議的形式集體行使的，其具體程序要結(jié)合人大常委會的議事規(guī)則來執(zhí)行。主要包括提出議案和審議議案兩個環(huán)節(jié)。條例區(qū)分兩種情況，對議案的提出作出了規(guī)定：對省、市兩級人大常委會而言，人民代表大會專門委員會可以提出撤銷該規(guī)范性文件的議案，由主任會議決定提請常務(wù)委員會審議；常委會工作委員會可以提出撤銷該規(guī)范性文件的建議，由主任會議決定是否向常務(wù)委員會提出撤銷該規(guī)范性文件的議案。對縣級人大常委會而言，主任會議可以提出撤銷該規(guī)范性文件的議案，提請常務(wù)委員會審議。

至于人大常委會如何審議議案，條例只作了原則性的規(guī)定，人大常委會按照本級人大常委會議事規(guī)則規(guī)定的程序，對撤銷規(guī)范性文件的議案進行審議，并作出撤銷或者不予撤銷的決定。

六、關(guān)于對規(guī)范性文件制定機關(guān)的要求

人大常委會有效開展規(guī)范性文件備案審查工作，離不開規(guī)范性文件制定機關(guān)的配合和支持。條例對規(guī)范性文件制定機關(guān)的要求有以下幾個方面：一是要求按時報備。條例第五條規(guī)定，規(guī)范性文件應(yīng)當自公布之日起三十日內(nèi)報送備案；報送備案應(yīng)當提交備案報告、公告或者政府令、規(guī)范性文件正式文本和說明等有關(guān)文件。應(yīng)當說，這個規(guī)定還比較原則，需要在執(zhí)行中進一步具體化。為此，省人大常委會辦公廳已經(jīng)向省人民政府及各市、州人大常委會辦公廳等報送單位發(fā)了一個報送規(guī)范性文件的通知，將有關(guān)報送要求作了細化，以方便操作。二是要求及時溝通。條例第十三條規(guī)定，承擔審查工作的機構(gòu)對規(guī)范性文件進行審查、研究時，可以要求制定機關(guān)說明有關(guān)情況或者補充相關(guān)材料。三是要求及時研究書面審查意見。根據(jù)條例第十四條規(guī)定，對審查機構(gòu)提出的修改或者廢止意見，制定機關(guān)應(yīng)當自收到書面審查意見之日起兩個月內(nèi)研究是否修改或者廢止，并書面報告審查機構(gòu)。[1]