國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件

合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見

國(guó)辦發(fā)〔2018〕115號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

制定行政規(guī)范性文件（以下簡(jiǎn)稱規(guī)范性文件）是行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān)）依法履行職能的重要方式。對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審核是確保行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的規(guī)范性文件合法有效的重要措施。全面推行規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求，有利于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一，有利于從源頭上防止違法文件出臺(tái)、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，有利于保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要完善規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》要求完善規(guī)范性文件制定程序，落實(shí)合法性審核制度。為全面推行規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，按照依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的要求，全面推行規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，加快建設(shè)法治政府，提高政府治理能力。

（二）主要目標(biāo)。進(jìn)一步明確規(guī)范性文件合法性審核的范圍、主體、程序、職責(zé)和責(zé)任，建立健全程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運(yùn)行高效的合法性審核機(jī)制，落實(shí)審核工作要求，加大組織保障力度，確保所有規(guī)范性文件均經(jīng)過合法性審核，保證規(guī)范性文件合法有效。

二、嚴(yán)格落實(shí)工作措施

（三）明確審核范圍。各地區(qū)、各部門要結(jié)合工作實(shí)際，從制定主體、公文種類、管理事項(xiàng)等方面，確定納入規(guī)范性文件合法性審核的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，編制規(guī)范性文件制定主體清單，明確規(guī)范性文件的公文種類，列明規(guī)范性文件管理事項(xiàng)類別。凡涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，均要納入合法性審核范圍，確保實(shí)現(xiàn)全覆蓋，做到應(yīng)審必審。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度、機(jī)構(gòu)編制、會(huì)議紀(jì)要、工作方案、請(qǐng)示報(bào)告及表彰獎(jiǎng)懲、人事任免等文件，不納入規(guī)范性文件合法性審核范圍。

（四）確定審核主體。各級(jí)人民政府及其部門要明確具體承擔(dān)規(guī)范性文件合法性審核工作的部門或者機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱審核機(jī)構(gòu)）。以縣級(jí)以上人民政府或者其辦公機(jī)構(gòu)名義印發(fā)的規(guī)范性文件，或者由縣級(jí)以上人民政府部門起草、報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后以部門名義印發(fā)的規(guī)范性文件，由同級(jí)人民政府審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核；起草部門已明確專門審核機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)先由起草部門審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。國(guó)務(wù)院部門制定的規(guī)范性文件，由本部門審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市人民政府部門制定的規(guī)范性文件，由本部門審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，也可以根據(jù)實(shí)際需要由本級(jí)人民政府確定的審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。縣（市、區(qū)）人民政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處制定的規(guī)范性文件，已明確專門審核機(jī)構(gòu)或者專門審核人員的，由本單位審核機(jī)構(gòu)或者審核人員進(jìn)行審核；未明確專門審核機(jī)構(gòu)或者專門審核人員的，統(tǒng)一由縣（市、區(qū)）人民政府確定的審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。

（五）規(guī)范審核程序。各地區(qū)、各部門要根據(jù)實(shí)際情況確定規(guī)范性文件合法性審核程序，明確起草單位、制定機(jī)關(guān)辦公機(jī)構(gòu)及審核機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，嚴(yán)格執(zhí)行材料報(bào)送、程序銜接、審核時(shí)限等工作要求。起草單位報(bào)送的審核材料，應(yīng)當(dāng)包括文件送審稿及其說明，制定文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策規(guī)定，征求意見及意見采納情況，本單位的合法性審核意見，以及針對(duì)不同審核內(nèi)容需要的其他材料等。起草單位直接將文件送審稿及有關(guān)材料報(bào)送制定機(jī)關(guān)辦公機(jī)構(gòu)的，制定機(jī)關(guān)辦公機(jī)構(gòu)要對(duì)材料的完備性、規(guī)范性進(jìn)行審查。符合要求的，轉(zhuǎn)送審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核；不符合要求的，可以退回，或者要求起草單位在規(guī)定時(shí)間內(nèi)補(bǔ)充材料或說明情況后轉(zhuǎn)送審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。起草單位直接將文件送審稿及有關(guān)材料報(bào)送審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核的，審核機(jī)構(gòu)要對(duì)材料的完備性、規(guī)范性進(jìn)行審核，不符合要求的，可以退回，或者要求起草單位在規(guī)定時(shí)間內(nèi)補(bǔ)充材料或說明情況。除為了預(yù)防、應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)事件，或者執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)的緊急命令和決定需要立即制定實(shí)施規(guī)范性文件等外，合法性審核時(shí)間一般不少于5個(gè)工作日，最長(zhǎng)不超過15個(gè)工作日。

（六）明確審核職責(zé)。審核機(jī)構(gòu)要認(rèn)真履行審核職責(zé)，防止重形式、輕內(nèi)容、走過場(chǎng)，嚴(yán)格審核以下內(nèi)容：制定主體是否合法；是否超越制定機(jī)關(guān)法定職權(quán)；內(nèi)容是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策規(guī)定；是否違法設(shè)立行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)等事項(xiàng)；是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的情形；是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出增加本單位權(quán)力或者減少本單位法定職責(zé)的情形；是否違反規(guī)范性文件制定程序。審核機(jī)構(gòu)要根據(jù)不同情形提出合法、不合法、應(yīng)當(dāng)予以修改的書面審核意見。起草單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)合法性審核意見對(duì)規(guī)范性文件作必要的修改或者補(bǔ)充；特殊情況下，起草單位未完全采納合法性審核意見的，應(yīng)當(dāng)在提請(qǐng)制定機(jī)關(guān)審議時(shí)詳細(xì)說明理由和依據(jù)。

（七）強(qiáng)化審核責(zé)任。要充分發(fā)揮合法性審核機(jī)制對(duì)確保規(guī)范性文件合法有效的把關(guān)作用，不得以征求意見、會(huì)簽、參加審議等方式代替合法性審核。未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的文件，不得提交集體審議。審核機(jī)構(gòu)未嚴(yán)格履行審核職責(zé)導(dǎo)致規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，依紀(jì)依法追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任；未經(jīng)合法性審核或者不采納合法性審核意見導(dǎo)致規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，依紀(jì)依法追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。

三、健全審核工作機(jī)制

（八）完善審核工作方式。審核機(jī)構(gòu)可以根據(jù)工作需要，采用多種方式進(jìn)行合法性審核，提高質(zhì)量和效率。對(duì)影響面廣、情況復(fù)雜、社會(huì)關(guān)注度高的規(guī)范性文件，如審核過程中遇到疑難法律問題，要在書面征求意見的基礎(chǔ)上，采取召開座談會(huì)、論證會(huì)等方式聽取有關(guān)方面意見。要建立健全專家協(xié)助審核機(jī)制，充分發(fā)揮政府法律顧問、公職律師和有關(guān)專家作用。

（九）發(fā)揮審核管理信息平臺(tái)作用。要積極探索利用信息化手段推進(jìn)規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)，完善合法性審核管理信息平臺(tái)，制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一格式、文本等各項(xiàng)管理要求，做好與公文管理系統(tǒng)和政務(wù)信息公開平臺(tái)的銜接，實(shí)現(xiàn)電子審核一體化和平臺(tái)互聯(lián)互通。建立合法性審核臺(tái)賬，對(duì)已審核的規(guī)范性文件實(shí)行動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化管理。建立合法性審核信息共享機(jī)制，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源，加強(qiáng)對(duì)審核數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，推動(dòng)信息共享和整合，切實(shí)提高審核實(shí)效。

四、加大組織保障力度

（十）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地區(qū)、各部門要充分認(rèn)識(shí)全面推行規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的重要意義，主要負(fù)責(zé)同志作為本地區(qū)、本部門規(guī)范性文件合法性審核工作第一責(zé)任人，要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，聽取合法性審核工作情況匯報(bào)，及時(shí)研究解決工作中的重要問題。要結(jié)合本地區(qū)、本部門實(shí)際制定具體實(shí)施意見，進(jìn)一步完善工作制度，明確責(zé)任分工和時(shí)間進(jìn)度要求，細(xì)化具體措施，確保各項(xiàng)工作落實(shí)到位。

（十一）注重能力建設(shè)。各地區(qū)、各部門要高度重視規(guī)范性文件合法性審核能力建設(shè)，認(rèn)真落實(shí)審核責(zé)任。要設(shè)立專門工作機(jī)構(gòu)或者明確相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)合法性審核工作，配齊配強(qiáng)審核工作力量，確保與審核工作任務(wù)相適應(yīng)。要加強(qiáng)合法性審核人員正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，建立健全定期培訓(xùn)和工作交流制度，多形式開展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和經(jīng)驗(yàn)交流，全面提升合法性審核人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。

（十二）強(qiáng)化指導(dǎo)監(jiān)督。各地區(qū)、各部門要將規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)情況納入法治政府建設(shè)督察內(nèi)容，將規(guī)范性文件合法性審核工作納入法治政府建設(shè)考評(píng)指標(biāo)體系，建立情況通報(bào)制度，對(duì)工作扎實(shí)、成效顯著的予以表?yè)P(yáng)激勵(lì)，對(duì)工作開展不力的及時(shí)督促整改，對(duì)工作中出現(xiàn)問題造成不良后果的依紀(jì)依法問責(zé)。各級(jí)人民政府對(duì)所屬部門、上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府要加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。審核機(jī)構(gòu)要建立健全統(tǒng)計(jì)分析、規(guī)范指導(dǎo)、溝通銜接、問題通報(bào)等機(jī)制，加強(qiáng)共性問題研究，定期向制定機(jī)關(guān)、起草單位通報(bào)本地區(qū)、本部門合法性審核情況和存在的問題，切實(shí)提高規(guī)范性文件質(zhì)量。

司法部負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)、督促指導(dǎo)本意見貫徹落實(shí)工作。要及時(shí)跟蹤了解落實(shí)情況，督促檢查指導(dǎo)規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)，總結(jié)交流推廣工作經(jīng)驗(yàn)，研究協(xié)調(diào)解決共性問題。各地區(qū)、各部門要將本意見的貫徹落實(shí)情況和工作中遇到的重要事項(xiàng)及時(shí)報(bào)司法部。

國(guó)務(wù)院辦公廳

2018年12月4日

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